Nguồn:  Zainab Usman, “The End of the Global Aid Industry”, Foreign Affairs, 05/05/2025

Biên dịch: Viên Đăng Huy

Cứ khoảng mười năm một lần, ngành công nghiệp viện trợ toàn cầu lại thấy mình phải chuyển đổi để tồn tại. Trong những giai đoạn thay đổi này, các quốc gia tài trợ tái cấu trúc các cơ quan viện trợ của họ, thu hẹp hoặc mở rộng ngân sách hỗ trợ, và vận động hành lang cho việc thành lập hoặc giải thể một hoặc hai sáng kiến của Liên Hợp Quốc. Thông thường, một khi ngành công nghiệp viện trợ tuân theo những ý thích bất chợt của các quốc gia tài trợ, cuộc khủng hoảng sẽ được ngăn chặn và mọi việc lại tiếp tục như thường lệ. Kể từ khi Tổng thống Mỹ Donald Trump bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai, ngành công nghiệp viện trợ đã thấy mình ở một bước ngoặt khác. Chính quyền Trump đã làm suy yếu nghiêm trọng USAID, cơ quan phát triển lớn nhất thế giới, chấm dứt 86% chương trình viện trợ của cơ quan này, đóng cửa trụ sở và sa thải gần như toàn bộ 10.000 nhân viên. Đồng thời, chính quyền Trump đã cắt giảm tài trợ cho nhiều sáng kiến đa phương khác nhau về khí hậu, y tế toàn cầu và giáo dục.

Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng ngày nay khác biệt so với những cuộc khủng hoảng trước đây: đây thực sự có thể là dấu chấm hết cho viện trợ nước ngoài theo cách mà chúng ta vẫn biết. Trong nhiều thập kỷ, sự phát triển toàn cầu – tức nỗ lực cải thiện và cứu sống người nghèo – chủ yếu được thúc đẩy bởi viện trợ nước ngoài do các chính phủ giàu có cung cấp. Một số học giả và nhà phân tích chế giễu quá trình này là “tổ hợp công nghiệp viện trợ”. Ngay cả những quốc gia ủng hộ viện trợ nước ngoài cũng đã xem nó như một ngành công nghiệp, thể hiện qua các nỗ lực cải cách, trong đó họ tiếp cận những khuyết điểm của nó như những vấn đề về hiệu quả kinh doanh. Và giờ đây, khi các chính phủ ở nhiều quốc gia giàu có đã có sự thay đổi mạnh mẽ sang cánh hữu và có lập trường hoài nghi hơn về viện trợ, ngành công nghiệp này đang sụp đổ. Kết quả là, nhiều nhân viên từ thiện, nhà nghiên cứu và học giả sẽ mất việc làm. Quan trọng hơn, hàng triệu người nghèo trên khắp thế giới sẽ phải gánh chịu.

Những người ủng hộ sự phát triển toàn cầu hiện đang phải đối mặt với một sự lựa chọn. Họ có thể chờ đợi đến một thời điểm xa xôi nào đó trong tương lai, khi thái độ ở các quốc gia tài trợ thay đổi và quay trở lại ủng hộ viện trợ nước ngoài. Hoặc họ có thể tái hình dung toàn bộ khái niệm về phát triển toàn cầu, tách nó ra khỏi viện trợ và thay vào đó đặt nó vào sự chuyển đổi công nghiệp: giúp các quốc gia chuyển đổi từ nông nghiệp tự cung tự cấp, việc làm phi chính thức và sản xuất hàng hóa sơ cấp sang sản xuất và dịch vụ. Thực tế, ngành công nghiệp viện trợ đã lạc lối. Các hoạt động can thiệp của họ đã trở nên quá dàn trải và thường không giải quyết được những trở ngại chính mà các quốc gia nghèo hơn phải đối mặt trong quá trình nâng cao kỹ năng cho người lao động, xây dựng cơ sở hạ tầng năng lượng và giao thông, cũng như tiếp cận các thị trường mới. Giúp người dân thoát khỏi đói nghèo ở Châu Phi, Nam Á và một phần của Châu Mỹ Latinh không chỉ cải thiện cuộc sống của họ mà còn cho phép các nước giàu duy trì sự thịnh vượng bằng cách tạo ra các thị trường mới, và đến nay, sự chuyển đổi công nghiệp đã có một lịch sử thành công vững chắc trong việc cải thiện nền kinh tế. Nếu những người ủng hộ sự phát triển toàn cầu không điều chỉnh phương pháp của mình theo thời đại, nó sẽ không còn phù hợp đối với cả các nước giàu lẫn nước nghèo.

Viện trợ và bao che?

Mặt hàng chủ yếu của ngành công nghiệp viện trợ nước ngoài là Viện trợ Phát triển Chính thức (ODA), hay tiền từ các nhà tài trợ chảy đến chính phủ, cá nhân hoặc các nhóm ở những nước nghèo hơn, có thể là trực tiếp – ví dụ như hỗ trợ ngân sách cho các chính phủ đang gặp khó khăn – hoặc thông qua các dự án do các tổ chức như Save the Children, Oxfam hoặc FHI 360 thực hiện. Chính phủ các nước giàu là những nhà cung cấp chính của ODA. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), năm 2023, các chính phủ đã chi 230 tỷ USD cho viện trợ phát triển, so với 11 tỷ USD do các quỹ tư nhân chi. Giống như bất kỳ ngành công nghiệp nào, viện trợ nước ngoài có các bên trung gian. Nhưng trong lĩnh vực này, các bên trung gian đặc biệt dễ nhận ra. Các tổ chức bên thứ ba được gọi là “đối tác thực hiện” bao gồm các tổ chức phi chính phủ quốc tế, các nhà thầu tư nhân lớn và các công ty tư vấn. Ví dụ, nếu chính phủ Mỹ muốn phân phối phân bón cho nông dân quy mô nhỏ ở Bangladesh, họ có thể ký hợp đồng với Chemonics, một nhà thầu phát triển có trụ sở tại Mỹ, để thực hiện việc này. Thật vậy, vào năm 2023, Chemonics đã nhận được nhiều tiền tài trợ nhất từ USAID so với bất kỳ nhà thầu nào của tổ chức này: hơn 1 tỷ USD.

Để tận dụng lợi thế của hiệu ứng mạng lưới và tính kinh tế theo quy mô, các đối tác thực hiện tập trung xung quanh các trung tâm sản xuất chính của viện trợ nước ngoài, thủ đô của các quốc gia tài trợ lớn: Berlin, Geneva, London, Paris, Rome và Washington. Do đó, rất ít viện trợ được phân phối bởi các tổ chức hoặc người dân ở các nước nghèo. Theo Charles Kenny và Scott Morris, các nhà nghiên cứu tại Trung tâm Phát triển Toàn cầu, vào năm 2020, chưa đến chín phần trăm viện trợ của Mỹ được quản lý bởi chính phủ hoặc các công ty có trụ sở tại các nước nhận viện trợ. Sự hiện diện rõ ràng của các bên trung gian có trụ sở tại các nước giàu từ lâu đã trở thành cái cớ cho những người chỉ trích, họ cho rằng ngành viện trợ hoạt động kém hiệu quả hoặc thậm chí bất công. Có một phần sự thật trong lời chỉ trích này. Theo một phân tích của Devex, một tổ chức tin tức, 47 trong số 50 nhà thầu hàng đầu của USAID có trụ sở tại Mỹ.

Những nỗ lực trước đây để khắc phục những sai lệch trong ngành công nghiệp viện trợ nước ngoài tập trung vào việc cố gắng giảm lãng phí và tăng tỷ lệ tiền viện trợ đến được tay người thụ hưởng. Chín mươi quốc gia đã ký Tuyên bố Paris về Hiệu quả Viện trợ năm 2005, một thỏa thuận khuyến khích các cải cách như hài hòa các mục tiêu của nhà tài trợ với ưu tiên của các nước nhận viện trợ, phối hợp các can thiệp phát triển khác nhau và thu hút nhiều đối tác hơn trên thực địa. Mark Green, người đứng đầu USAID trong nhiệm kỳ đầu tiên của chính quyền Trump, đã cố gắng giảm sự phụ thuộc của các quốc gia nhận viện trợ vào viện trợ nước ngoài bằng cách xây dựng năng lực cho họ trong việc tự lập kế hoạch, tài chính và quản lý sự phát triển của chính mình. Người kế nhiệm Green, Samantha Power, đặt mục tiêu tăng tỷ lệ viện trợ được quản lý bởi các tổ chức địa phương có trụ sở tại các quốc gia nhận viện trợ lên 25% vào năm 2025.

Sự đồng thuận về số tiền mà các nước giàu nên chi cho viện trợ và những gì họ nên ưu tiên đã thay đổi theo thời gian. Nghị quyết của Liên Hợp Quốc năm 1970 khuyến nghị các quốc gia nên dành 0,7% tổng thu nhập quốc dân cho ODA, nhưng tính đến năm 2023, chỉ có năm quốc gia đạt được mục tiêu đó: Đan Mạch, Đức, Luxembourg, Na Uy và Thụy Điển. Tại Mỹ, các chính quyền Dân chủ và Cộng hòa kế tiếp nhau duy trì cam kết rộng rãi đối với viện trợ nước ngoài, mặc dù những tranh luận cũng âm ỉ, ngay cả trong chính ngành công nghiệp này, về mục tiêu thích hợp của viện trợ. Kể từ năm 2000, khi 189 quốc gia đồng ý với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ của Liên Hợp Quốc, mục tiêu chính của ngành công nghiệp là giảm nghèo; sau khi Hiệp định Paris được ký kết vào năm 2015, nhiều chính phủ đã chấp nhận ý tưởng rằng viện trợ cũng nên hướng tới việc chống lại biến đổi khí hậu.

Khủng hoảng cung ứng

Nhưng ẩn sau những cuộc tranh luận gần đây là một sự thay đổi lớn trong chính trị và các chuẩn mực xã hội, những yếu tố đã từng giúp ngành viện trợ tồn tại. Nếu người ta xem viện trợ như một hình thức từ thiện, thì các nước giàu xuất hiện như những nhà tài trợ và các nước nghèo như những người thụ hưởng. Nhưng nếu người ta xem viện trợ như một ngành công nghiệp, thì các nước giàu xuất hiện như những người bán và các nước nghèo như những người mua. Thông qua viện trợ phát triển, các nước giàu cung cấp một loạt dự án và các chuẩn mực về thể chế nhằm đạt được những kết quả mong đợi: cải thiện điều kiện vật chất ở các nước đang phát triển, điều này về lâu dài sẽ thúc đẩy kinh tế và an ninh của chính các nước giàu – hoặc, nếu không đạt được điều đó, thì ít nhất các nước giàu cũng cảm thấy rằng họ đã cố gắng tạo ra sự khác biệt. Vai trò của các nước nghèo là thực hiện các dự án phát triển này với hy vọng đạt được các kết quả mong muốn – hoặc, nếu không được như vậy, thì ít nhất họ cũng có cảm giác rằng điều đó có thể xảy ra vào một ngày nào đó.

Giờ đây, thị trường này đang trải qua một cuộc khủng hoảng nguồn cung chưa từng có. Trên khắp thế giới, cả người dân và giới chính trị, những người từng ủng hộ quan điểm viện trợ là một việc làm ý nghĩa, đang dần trở nên ngờ vực. Ngành công nghiệp viện trợ trong nhiều thập kỷ đã trải qua các chu kỳ bùng nổ và suy thoái do sự thay đổi trong chính trị nội bộ của các nước tài trợ. Điều khác biệt lần này là sự bất mãn sâu sắc hơn về mô hình kinh tế hiện hành và mô hình viện trợ liên quan đến nó. Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, nhiều nước tài trợ đã trải qua tình trạng trì trệ kinh tế, tăng trưởng năng suất chậm, khả năng cạnh tranh suy giảm và bất bình đẳng gia tăng. Công dân của các nước giàu, những người không còn cảm thấy an toàn về kinh tế, đang đặt câu hỏi tại sao các quỹ công khan hiếm lại nên được dành cho các mục đích ở nước ngoài khi có những nhu cầu ở trong nước.

Sự nghi ngờ này vượt ra ngoài chính quyền Trump. Mỹ không phải là nhà tài trợ duy nhất cắt giảm viện trợ nước ngoài: vào năm 2024, tám trong số mười nhà tài trợ hàng đầu trong Ủy ban Hỗ trợ Phát triển của OECD đã giảm ngân sách viện trợ nước ngoài và tuyên bố ý định điều chỉnh các chương trình phát triển quốc tế phù hợp hơn với lợi ích quốc gia của họ – chẳng hạn như đảm bảo rằng các dự án phát triển sử dụng hàng hóa và dịch vụ được sản xuất ở nước tài trợ. Năm 2024, Đức, nhà tài trợ viện trợ song phương lớn thứ hai thế giới, đã công bố cắt giảm 5,3 tỷ USD ngân sách viện trợ nước ngoài. Vào tháng Hai, Anh đã công bố cắt giảm 40% ngân sách viện trợ để có thể tập trung vào chi tiêu quốc phòng. Vào tháng 3 năm 2025, Hà Lan cho biết họ sẽ cắt giảm 37% viện trợ song phương trong vòng năm năm và giảm quy mô đóng góp tài chính cho một số cơ quan của Liên Hợp Quốc.

Nhiều cử tri có xu hướng cánh hữu ở các nước giàu hiện xem viện trợ nước ngoài là lãng phí và tập trung quá mức vào việc thúc đẩy các mục tiêu mà họ cho là liên kết với cánh tả, chẳng hạn như hành động vì khí hậu, bình đẳng giới hoặc thúc đẩy dân chủ. Cử tri ngày càng nghi ngờ các nhà kỹ trị, các chuyên gia chính sách và các học giả cam kết với viện trợ nước ngoài. Do đó, ngay cả các chính trị gia có xu hướng cánh tả, chẳng hạn như chính phủ Lao động ở Anh, cũng đang cắt giảm viện trợ để đáp ứng dư luận. Theo một cuộc thăm dò của YouGov vào tháng 2 năm 2025, 65% người dân Anh ủng hộ việc tăng chi tiêu quốc phòng bằng chi phí viện trợ nước ngoài.

Trên bờ vực sụp đổ

Tốc độ và quy mô của những thay đổi chính sách khiến cuộc khủng hoảng mà ngành công nghiệp viện trợ đang đối mặt mang tính sống còn. Các chính phủ tài trợ đang nhanh chóng phá hủy thị trường hoạt động của ngành này theo những cách không thể đảo ngược. Vào tháng Giêng, Trump đã ban hành một sắc lệnh hành pháp đóng băng toàn bộ viện trợ nước ngoài của Mỹ, bề ngoài là để bộ trưởng ngoại giao có thể xem xét lại để đảm bảo rằng nó phù hợp với lợi ích của Mỹ. Chỉ vài tuần sau sắc lệnh, USAID, cơ quan phát triển song phương lớn nhất thế giới, gần như ngừng hoạt động, và sự “sụp đổ” của nó đã gây ra một hiệu ứng domino lan rộng.

Hàng chục tổ chức phi chính phủ vừa và nhỏ đang giải thể. Các tổ chức lớn thực hiện các dự án cho USAID, chẳng hạn như FHI 360, Chemonics và DAI Global, đã chấm dứt một số chương trình cấp quốc gia, thông báo đóng cửa các văn phòng đại diện và sa thải hàng trăm nhân viên trên toàn thế giới. Các tổ chức đa phương cũng đang chịu ảnh hưởng từ việc cắt giảm viện trợ của Mỹ. Các cơ quan của Liên Hợp Quốc như Tổ chức Di cư Quốc tế, Chương trình Phối hợp của Liên Hợp Quốc về HIV/AIDS, Cao ủy Liên Hợp Quốc về Người tị nạn và Tổ chức Y tế Thế giới phụ thuộc vào Mỹ từ 20 đến 40% nguồn tài trợ của họ và đã buộc phải thu hẹp quy mô.

Sự gián đoạn này có khả năng sẽ trầm trọng hơn do việc cắt giảm tài trợ cho các trường đại học. Chính quyền Trump đã hủy bỏ hoặc đóng băng hàng trăm tỷ USD tài trợ nghiên cứu cho các trường đại học hàng đầu của Mỹ, chẳng hạn như Columbia, Johns Hopkins và Princeton. Những cắt giảm này sẽ làm giảm số lượng các chuyên gia trẻ được đào tạo trong các lĩnh vực liên quan đến phát triển, chấm dứt các dự án đánh giá tác động của viện trợ và  làm mai một những kinh nghiệm đã được tích lũy về cách xây dựng, triển khai và đánh giá các dự án viện trợ. Toàn bộ các lĩnh vực học thuật và hoạt động xã hội như y tế toàn cầu, hành động vì khí hậu, bình đẳng giới và thúc đẩy dân chủ có thể sụp đổ.

Những tác động ngắn hạn của sự suy tàn của ngành công nghiệp viện trợ đã bắt đầu xuất hiện, nhưng những tác động dài hạn thì chưa rõ. Viện trợ nước ngoài chiếm một tỷ lệ lớn trong tổng thu nhập quốc dân của khoảng 25 quốc gia, bao gồm Burundi, Liberia, Malawi, Nauru, Somalia, Nam Sudan và Yemen. Tại những địa điểm này, các chương trình giáo dục và y tế thiết yếu đã bị ngừng hoạt động. Và khó có khả năng các nhà tài trợ tư nhân có thể lấp đầy khoảng trống này, bởi vì hoạt động từ thiện tư nhân chỉ chiếm chưa đến mười phần trăm dòng viện trợ nước ngoài hàng năm được OECD theo dõi. Hơn nữa, các nhà từ thiện cá nhân và doanh nghiệp Mỹ – những người chiếm hơn một nửa trong số 40 nhà tài trợ tư nhân hàng đầu thế giới – rất có thể sẽ rút lui, lo ngại sự trả đũa từ chính phủ Mỹ.

Làm giàu nhanh

Viện trợ nước ngoài đã nhanh chóng trở thành một ngành công nghiệp suy tàn. Nhưng điều đó không có nghĩa là các nước giàu nên từ bỏ hoàn toàn cuộc chiến chống đói nghèo. Việc các quốc gia giàu có cố gắng cải thiện nền kinh tế và sự ổn định của các nước ở Châu Phi, Châu Mỹ Latinh và Nam Á là vì lợi ích của chính họ, nhằm giảm áp lực di cư. Do đó, các chuyên gia chính sách, nhà trí thức, nhà hoạt động, nhà từ thiện và nhà nhân đạo phải cứu vãn sự phát triển toàn cầu bằng cách tách nó ra khỏi ngành công nghiệp viện trợ và neo nó vào một chiến lược chuyển đổi công nghiệp. Một quốc gia trở nên công nghiệp hóa khi áp dụng công nghệ cho phép cơ giới hóa và số hóa, dẫn đến tăng năng suất và kỹ năng của lực lượng lao động. Cuối cùng, người lao động của một quốc gia công nghiệp hóa chuyển từ nông nghiệp tự cung tự cấp sang các lĩnh vực có năng suất cao hơn như điện tử, dược phẩm, công nghệ xanh và dịch vụ kỹ thuật số. Và gắn liền với thu nhập và việc làm cao hơn trong các ngành công nghiệp hiện đại này là những thay đổi xã hội như phụ nữ có công việc chính thức nhiều hơn, nhiều trẻ em gái đến trường hơn và tình trạng tảo hôn giảm đi.

Công nghiệp hóa đã chuyển đổi nhiều xã hội từng nghèo khó thành những xã hội thịnh vượng. Trong vài trăm năm qua, các quốc gia bao gồm Trung Quốc, Đức, Nhật Bản, Ba Lan, Singapore, Hàn Quốc, Anh và Mỹ đã trở nên giàu có nhờ công nghiệp hóa. Ngày nay, Thái Lan và Việt Nam đang trải qua quá trình công nghiệp hóa nhờ đầu tư trực tiếp nước ngoài vào các ngành sản xuất, cơ sở hạ tầng kết nối tốt, lao động lành nghề và mở rộng khả năng tiếp cận thị trường xuất khẩu.

Một phần vấn đề với ngành công nghiệp viện trợ là lợi ích của nó đã bị dàn trải quá mỏng trên nhiều lĩnh vực và không tập trung đủ vào các lĩnh vực nâng cao năng suất. Để đạt được mục tiêu này, những người ủng hộ sự phát triển toàn cầu nên tập trung vào việc tạo điều kiện cho các nước nghèo hơn tiếp cận nguồn tài chính phát triển giá rẻ cho các khoản đầu tư có mục tiêu vào các lĩnh vực kết nối mọi người, chẳng hạn như điện, viễn thông và giao thông công cộng. Tài chính phát triển phải bao gồm các nỗ lực ngăn chặn các dòng tài chính bất hợp pháp. Ví dụ, các nước châu Phi mất tổng cộng khoảng 90 tỷ USD mỗi năm do tham nhũng của giới thượng lưu, dòng vốn bất hợp pháp chảy ra nước ngoài và trốn thuế của các tập đoàn đa quốc gia. Đó là số tiền lớn hơn 60 tỷ USD viện trợ mà các chính phủ tài trợ từng gửi đến châu lục này hàng năm. Sự lãng phí như vậy có thể giảm bớt nếu các nước giàu thắt chặt các quy định của họ về các thiên đường thuế và trung tâm tài chính ngoài khơi, và nếu 138 quốc gia ký kết hiệp ước thuế toàn cầu – một thỏa thuận đạt được vào năm 2023 đặt ra mức thuế tối thiểu cho các tập đoàn lớn – đẩy nhanh việc thực hiện nó.

Các nước nghèo hơn cũng cần một môi trường thương mại ổn định để phát triển. Họ cần tiếp cận các thị trường xuất khẩu ở các nước giàu cho hàng hóa và dịch vụ mà họ sản xuất. Và hàng thập kỷ bằng chứng cho thấy rằng cả các nước nghèo lẫn các nước giàu cuối cùng đều không thịnh vượng từ chủ nghĩa bảo hộ hoặc tự cung tự cấp. Các công ty ở các nước giàu, đặc biệt là những công ty trong các lĩnh vực thay đổi nhanh chóng như trí tuệ nhân tạo, pin, máy bay không người lái và phần cứng năng lượng tái tạo, cần có khả năng bán hàng cho các thị trường đang phát triển ở Châu Phi, Châu Mỹ Latinh và Nam Á.

Những người làm trong lĩnh vực phát triển toàn cầu sẽ cần những nguyên tắc mới để định hướng các nỗ lực hỗ trợ quá trình chuyển đổi công nghiệp. Điều này có thể bao gồm việc tạo ra các quy tắc mới để điều chỉnh sự tranh giành các nguồn tài nguyên quan trọng mà các nước giàu cần để sản xuất đồ điện tử, chẳng hạn như coban từ Cộng hòa Dân chủ Congo hoặc đồng từ Zambia. Các nhà đạo đức học và các nhà khoa học xã hội trên khắp thế giới phải giúp xây dựng các quy tắc về giới hạn của trí tuệ nhân tạo, chiến tranh bằng máy bay không người lái và các cách thức khác mà các công nghệ mới tương tác trực tiếp với xã hội loài người.

Nếu những người ủng hộ sự phát triển toàn cầu coi chuyển đổi công nghiệp là kim chỉ nam của họ, họ có thể giúp người dân thoát khỏi cảnh nghèo đói đồng thời tránh được những phản ứng chính trị tiêu cực. Nếu các nước nghèo tiến hành công nghiệp hóa, cả thế giới sẽ được hưởng lợi. Phát triển toàn cầu có cơ hội tốt nhất để tồn tại và mang lại kết quả nếu nó được nhìn nhận không chỉ đơn thuần là hoạt động từ thiện.

Theo Nghiên cứu Quốc tế

ZAINAB USMAN là Nghiên cứu viên Cao cấp và Giám đốc Chương trình Châu Phi tại Quỹ Hòa bình Quốc tế Carnegie ở Washington, D.C.