Hiến pháp và sự mơ hồ có chủ đích
Để hiểu được bản chất của cuộc khủng hoảng hiện tại, cần quay trở lại với một khái niệm kinh điển trong khoa học chính trị Mỹ là "invitation to struggle" (lời mời tranh đấu) – thuật ngữ do nhà hiến pháp học Edward S. Corwin đưa ra năm 1957 để mô tả cách Hiến pháp Hoa Kỳ cố tình phân chia quyền lực đối ngoại giữa Quốc hội và Tổng thống, tạo ra một cuộc cạnh tranh về thể chế mang tính cấu trúc.
Các nhà lập quốc (Framers) của Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 vừa thoát khỏi cuộc cách mạng chống lại một Quốc vương mà họ cáo buộc là đã giúp cho "Quân đội trở nên độc lập và nhiều quyền lực hơn dân sự". Do đó, họ đặc biệt cảnh giác với việc tập trung quyền lực quân sự vào tay một cá nhân duy nhất với giải pháp không phải là làm suy yếu quốc phòng mà là phân chia quyền lực chiến tranh (war powers) giữa hai trung tâm quyền lực là Quốc hội và Tổng thống.
Điều I Hiến pháp Hoa Kỳ trao cho Quốc hội quyền "tuyên chiến" nhưng điều II lại quy định Tổng thống là "Tổng Tư lệnh" các lực lượng vũ trang. Alexander Hamilton, trong Federalist số 69, đã giải thích sự phân biệt này như sau: Quyền lực của Tổng thống Mỹ "trên danh nghĩa giống với quyền lực của Quốc vương Anh, nhưng về thực chất thì kém hơn nhiều". Thẩm quyền của Tổng thống chỉ là quyền “chỉ huy và điều hành tối cao các lực lượng vũ trang", trong khi quyền tuyên chiến và tuyển mộ quân đội "sẽ thuộc về cơ quan lập pháp".
Tuy nhiên, chính sự phân chia này đã tạo ra điều mà các học giả sau này gọi là "vùng chạng vạng của thẩm quyền song song". Ông Corwin đã viết: "Hiến pháp, nếu chỉ xét đến những điều khoản trao quyền, chính là một Lời mời tranh đấu để giành đặc quyền định hướng chính sách đối ngoại Mỹ". Nhưng theo ông, đây không phải là khuyết điểm cần khắc phục mà là đặc tính cần bảo tồn – một cơ chế kiểm soát và cân bằng nhằm ngăn chặn sự tập trung quyền lực mà các nhà lập quốc lo ngại hơn bất cứ điều gì khác.
Sự suy thoái quyền lực của nhánh Lập pháp
Mặc dù Hiến pháp chính thức phân chia quyền lực chiến tranh như trên, thực tế lịch sử cho thấy cán cân đã liên tục nghiêng về phía Hành pháp. Chính Corwin đã quan sát rằng "phán quyết của lịch sử cho thấy nội dung thực chất của chính sách đối ngoại Mỹ là một quyền lực được chia sẻ, với phần lớn thường rơi vào tay Tổng thống". Cụ thể, theo ông Corwin thì có ít nhất 4 lợi thế cấu trúc thiên về sự lãnh đạo của Tổng thống: (i) Tính thống nhất của chức vụ (unity of office) khi Tổng thống nói bằng một giọng duy nhất trong khi Quốc hội bao gồm 535 thành viên; (ii) Khả năng hành động nhanh (capacity for speed) trong khi khủng hoảng thường leo thang chỉ trong vài giờ; (iii) Khả năng bảo mật (capacity for secrecy) mà các cuộc thảo luận lập pháp công khai không thể đảm bảo; và (iv) Ưu thế thông tin (superior information) với mạng lưới các Đại sứ quán, CIA và Bộ Ngoại giao.
Nỗ lực khẳng định lại quyền lực của Quốc hội đã đạt đỉnh cao trong thập niên 1970 với Nghị quyết quyền lực chiến tranh năm 1973 (War Powers Resolution), được thông qua bất chấp quyền phủ quyết của Tổng thống Nixon. Nghị quyết này yêu cầu Tổng thống phải tham vấn Quốc hội trước khi triển khai quân đội ra nước ngoài, bắt buộc báo cáo trong vòng 48 giờ và thiết lập giới hạn 60-90 ngày cho các chiến dịch quân sự không có sự cho phép của Quốc hội.
Tuy nhiên, công cụ pháp lý này sau đó đã bị cùn đi rất nhiều với Phán quyết năm 1983 của Tòa án Tối cao trong vụ INS v. Chadha đã bác bỏ cơ chế "phủ quyết lập pháp" (legislative veto) – vô hiệu hóa khả năng của Quốc hội buộc Tổng thống phải rút quân bằng Nghị quyết đồng thời (Concurrent Resolution). Cụ thể là sau vụ Chadha, Quốc hội Mỹ chỉ có thể buộc Tổng thống chấm dứt các chiến dịch quân sự ở bên ngoài thông qua lập pháp chịu sự phủ quyết của Tổng thống và chỉ có kết quả nếu có đa số hai phần ba ở cả hai Viện đồng ý bác bỏ quyết định của Tổng thống, một ngưỡng gần như không thể đạt được trong thực tế và chưa bao giờ đạt được trong lịch sử đối với các nghị quyết liên quan đến quyền lực chiến tranh.
Cuộc bỏ phiếu ngày 4-5/3/2026: Lịch sử lặp lại
Ngày 28/2/2026, Tổng thống Donald Trump đã phát động Epic Furry - chiến dịch quân sự Mỹ - Israel quy mô lớn nhằm vào Iran mà không có sự cho phép của Quốc hội Hoa Kỳ. Trong tuần tiếp theo đó, "Lời mời tranh đấu" của Corwin đã diễn ra trên sàn Nghị trường theo kịch bản quen thuộc một cách đáng lo ngại.
Trước hết là tại Thượng viện, ngày 4/3, Nghị quyết quyền lực chiến tranh do Thượng nghị sĩ Dân chủ Tim Kaine và Thượng nghị sĩ Cộng hòa Rand Paul đồng bảo trợ kêu gọi loại bỏ "lực lượng vũ trang Mỹ khỏi các hoạt động thù địch bên trong hoặc chống lại Iran, trừ khi được cho phép rõ ràng bằng một tuyên bố chiến tranh hoặc một ủy quyền cụ thể về việc sử dụng lực lượng quân sự" đã thất bại với tỷ lệ 47-53. Kết quả này phản ánh sự chia rẽ sâu sắc theo đảng phái khi chỉ có John Fetterman (Pennsylvania) là người duy nhất trong đảng Dân chủ bỏ phiếu chống nghị quyết và Rand Paul (Kentucky) là người duy nhất trong đảng Cộng hòa bỏ phiếu ủng hộ.
Tiếp theo là ngày 5/3, với kết quả sít sao 212-219, Hạ viện viện do Đảng Cộng hòa kiểm soát cũng bác bỏ một dự luật tương tự. Chính Chủ tịch Hạ viện Mike Johnson đã tuyên bố Washington "không trong tình trạng chiến tranh với Iran" và gọi dự thảo Nghị quyết của phe Dân chủ là "trò chính trị" (political stunt).
Hai cuộc bỏ phiếu thất bại này, xét về tổng thể, được giới quan sát nhận định như "sự cho phép ngầm" (tacit approval) của Quốc hội Mỹ để Tổng thống Trump tiếp tục cuộc chiến ở Iran. Điều đáng chú ý là ngay cả khi được cả hai Viện thông qua, Nghị quyết nói trên vẫn sẽ không có hiệu lực vì cần đa số 2/3 để vượt qua quyền phủ quyết của Tổng thống – một ngưỡng chưa bao giờ đạt được trong lịch sử Mỹ đối với các nghị quyết quyền lực chiến tranh.
Cuộc tranh luận tại Quốc hội phản ánh hai trường phái cơ bản về quyền lực chiến tranh trong lịch sử Mỹ. Phe ủng hộ hạn chế quyền lực Tổng thống viện dẫn Hiến pháp và ý định ban đầu của các nhà lập quốc. Thượng nghị sĩ Tim Kaine tuyên bố thẳng thừng: "Đây là một cuộc chiến tranh" và nêu rõ không có bằng chứng nào cho thấy Mỹ phải đối mặt với mối đe dọa tấn công sắp xảy ra từ Iran; còn ông Kaine cũng đã phát biểu: "Đã đến lúc Tổng thống phải giữ lời hứa thay vì phá vỡ chúng. Không ai có thể trốn tránh và để Tổng thống dễ dàng vượt hoặc lách Hiến pháp" và cảnh báo: "Thực hiện hành động quân sự leo thang mà không quan tâm đến sự chấp thuận của các nghị sĩ khiến tôi tin rằng quý vị đang cho là mình không bao giờ cần phải báo với Quốc hội để tiến hành chiến tranh chống lại bất cứ ai ở bất cứ đâu".
Lãnh đạo phe Dân chủ tại Hạ viện Hakeem Jeffries nhấn mạnh: "Điều I của Hiến pháp quy định rõ ràng rằng Quốc hội có thẩm quyền tuyên chiến. Những người soạn thảo Hiến pháp đã đưa ra quyết định đó vì họ lo ngại trước việc các vị Vua trong lịch sử đã đẩy người dân của mình vào những cuộc chiến không cần thiết, làm họ nghèo đi hoặc đặt họ vào nguy hiểm bằng cách gửi họ đến các cuộc xung đột ở nước ngoài". Nhiều nghị sĩ Dân chủ cảnh báo Mỹ không nên lặp lại những sai lầm của các cuộc chiến kéo dài tại Afghanistan và Iraq vốn tiêu tốn hàng nghìn tỷ USD và gây tổn thất lớn về nhân mạng.
Phe ủng hộ quyền hành động của Tổng thống nhấn mạnh thẩm quyền Tổng Tư lệnh và nhu cầu an ninh quốc gia. Thượng nghị sĩ Lindsey Graham kêu gọi: "Thượng viện nên để Tổng thống Trump hoàn thành nốt công việc". Lãnh đạo nhóm đa số Thượng viện John Thune khẳng định chính quyền Tổng thống Trump không cần phải xin phép Quốc hội để tiếp tục chiến dịch tại Iran, ngay cả khi chiến dịch kéo dài hơn 90 ngày: "Tôi cho rằng Tổng thống có thẩm quyền phù hợp để tiến hành các hoạt động và chiến dịch đang diễn ra ở đó". Phát biểu này đặc biệt đáng chú ý vì nó mâu thuẫn trực tiếp với các quy định của Nghị quyết Quyền lực Chiến tranh 1973. Còn Thượng nghị sĩ Jim Risch, Chủ tịch Ủy ban Đối ngoại Thượng viện, khẳng định: "Đây không phải là một cuộc chiến tranh vĩnh viễn... Nó sẽ kết thúc rất nhanh chóng". Thậm chí, Thượng nghị sĩ Susan Collins còn biện minh như sau: "Chúng ta không thể dung thứ cho một Iran sở hữu vũ khí hạt nhân. Việc chế độ Iran theo đuổi khả năng hạt nhân, phát triển tên lửa đạn đạo và hỗ trợ các lực lượng khủng bố ủy nhiệm gây ra những mối đe dọa nghiêm trọng và lâu dài đối với an ninh quốc gia của Mỹ và các đồng minh".
Các cuộc bỏ phiếu ngày 4-5/3/2026 minh họa một mô hình quen thuộc: Quốc hội sở hữu các công cụ hiến pháp để kiềm chế hành pháp nhưng thiếu ý chí chính trị để sử dụng chúng. Có ít nhất ba lý do dẫn đeens tình trạng trên:
Thứ nhất là rào cản thủ tục sau vụ Chadha: Sau phán quyết năm 1983, Quốc hội không còn có thể buộc rút quân bằng Nghị quyết đồng thời. Mọi nỗ lực chấm dứt chiến dịch quân sự đều phải đi qua con đường lập pháp thông thường, chịu sự phủ quyết của Tổng thống và đòi hỏi đa số 2/3 để bác lại – một ngưỡng thực tế không thể đạt được.
Thứ hai là sự chia rẽ đảng phái: Trong bối cảnh phân cực chính trị sâu sắc, các nghị sĩ Cộng hòa – đảng của Tổng thống Trump – gần như không ai sẵn sàng bỏ phiếu chống lại lãnh đạo đảng mình ngoài duy nhất Thượng nghị sĩ Rand Paul là "vượt rào", trong khi Thượng nghị sĩ Dân chủ John Fetterman bỏ phiếu chống nghị quyết này.
Thứ ba là logic "ủng hộ quân đội": Một khi lực lượng Mỹ đã được triển khai, các nghị sĩ đối mặt với áp lực chính trị mạnh mẽ để "ủng hộ binh sĩ của chúng ta". Thượng nghị sĩ Collins biện luận: "Điều quan trọng là các nghị sĩ phải ủng hộ quân đội Mỹ vì mối đe dọa hạt nhân từ phía Iran". Logic này trên thực tế đã biến mọi nỗ lực kiềm chế Tổng thống thành hành động "gây nguy hiểm cho lực lượng Mỹ" – một cáo buộc chính trị mà ít ai dám chịu, đặc biệt trong năm bầu cử giữa nhiệm kỳ 2026 này.
Hệ lụy đối với hòa bình và trật tự quốc tế
Cuộc khủng hoảng quyền lực tuyên chiến tại Mỹ có những hệ lụy sâu rộng vượt ra ngoài biên giới nước Mỹ. Khi Quốc hội không thể hoặc không muốn kiểm soát việc quyết định ban bố chiến tranh của nhánh Hành pháp, việc phát động xung đột vũ trang trở nên dễ dàng hơn đáng kể. Điều này đặc biệt đáng lo ngại trong bối cảnh các cuộc thăm dò dư luận cho thấy 56% người dân Mỹ lo ngại cuộc chiến tại Iran sẽ biến thành "thảm họa kéo dài" – nhưng Quốc hội vẫn không thể đại diện cho ý chí này của cử tri.
Thực tế là các quốc gia đối tác và đồng minh của Mỹ – như Tổ chức Hợp tác vùng Vịnh (GCC) trong tuần qua đã phải "thừa kế" những hệ lụy tàn khốc từ các quyết định mở chiến dịch quân sự chống Iran của Washington mà họ không có tiếng nói. Không chỉ vậy, theo nhiều nguồn tin, các quốc gia châu Âu cũng chỉ được thông báo vài phút trước khi các cuộc không kích Iran bắt đầu. Điều đó cho thấy đây là một điều đáng lo ngại: Một Tổng thống Mỹ có thể đơn phương phát động chiến tranh, lôi kéo cả khu vực vào vòng xoáy xung đột, trong khi cơ quan đại diện dân cử của chính nước Mỹ không có khả năng thực sự để kiềm chế.
Từ góc độ luật pháp quốc tế, cuộc tấn công Iran mà không có sự cho phép của ngay cả Quốc hội Hoa Kỳ cũng đặt ra câu hỏi nghiêm trọng về tính chính danh. Một số quốc gia như Tây Ban Nha đã tuyên bố từ chối cho phép Mỹ sử dụng các căn cứ trên lãnh thổ của họ cho các hoạt động liên quan đến Iran; và coi các cuộc tấn công này là vi phạm luật pháp quốc tế. Riêng Ngoại trưởng Pháp Jean-Noël Barrot cũng nhận định các cuộc tấn công của Mỹ và Israel nhằm vào Iran là “trái với luật pháp quốc tế”.
Gần 70 năm sau khi Edward Corwin đưa ra công thức nổi tiếng của mình - "Lời mời tranh đấu" dường như đã bị từ chối bởi chính người được mời. Quốc hội Mỹ – nhánh quyền lực được các nhà lập quốc giao phó quyền tuyên chiến – đã liên tục nhường lại trách nhiệm này cho nhánh Hành pháp. Các cuộc bỏ phiếu ngày 4-5/3/2026 chỉ là chương mới nhất trong câu chuyện dài của sự thoái lui Hiến pháp.
Như cựu Ngoại trưởng Henry Kissinger từng nhận xét sau sự trỗi dậy của Quốc hội trong thập niên 1970: "Cuộc tranh đấu kéo dài một thập kỷ ở đất nước này về sự thống trị của nhánh Hành pháp trong các vấn đề đối ngoại đã kết thúc". Ông ta đã nói quá sớm về sự trỗi dậy của Quốc hội – nhưng lại chính xác về sự thống trị của nhánh Hành pháp. "Lời mời tranh đấu" của Corwin vẫn còn mở và câu hỏi không phải là liệu Quốc hội “có thể” chấp nhận nó – Hiến pháp đã trao cho họ đầy đủ công cụ – mà là liệu Quốc hội “có muốn” chấp nhận nó hay không.
Đối với cộng đồng quốc tế và những người ủng hộ hòa bình, đây là một thực tế đáng lo ngại. Khi cơ chế kiểm soát nội bộ của siêu cường quân sự lớn nhất thế giới không vận hành hiệu quả, gánh nặng duy trì hòa bình và ổn định khu vực ngày càng rơi vào vai các tổ chức quốc tế, các quốc gia trung gian và những nỗ lực ngoại giao đa phương. Tình hình tại Trung Đông hiện nay – với 6 quốc gia GCC bị cuốn vào vòng xoáy xung đột chỉ trong vài ngày – là minh chứng bi kịch cho hệ quả của sự mất cân bằng quyền lực này.
Ngô Tiến Long, UVBCH Hội đồng Hòa bình và Phát triển Việt Nam
In bài viết